Программа социально-экономических
реформ
для Беларуси
2. МОНЕТАРНАЯ ПОЛИТИКА. РЕФОРМИРОВАНИЕ
БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
2.1. Монетарная политика
Оценка ситуации
Денежно-кредитная политика белорусских властей выделяется своей уникальностью
среди постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы. Используя,
в нарушение действующего законодательства, "печатный станок"
в качестве источника покрытия низкоэффективных государственных расходов
и облагая тем самым население гигантским инфляционным налогом, Правительство
и Национальный банк добились сомнительного экономического роста и сохранения
непродуктивной занятости. В результате экономика страны оказалась в финансовом
и технологическом тупике. В качестве иллюстрации данного тезиса можно
привести следующие цифры. За истекшие шесть лет чистый внутренний рублевый
кредит национального банка вырос примерно в 120 раз, рублевая денежная
масса увеличилась приблизительно в 210 раз, официальный обменный курс
белорусского рубля снизился в 111 раз, а потребительские цены выросли
в 161 раз. Эти показатели, бесспорно, свидетельствуют, что "мягкая"
денежно-кредитная политика, провозглашенная нынешними экономическими идеологами
и предполагавшая точечную государственную поддержку отдельным отраслям
за счет кредитной эмиссии по принципу "эмиссия на финансирование
производства товаров не приводит к инфляции", оказалась несостоятельной.
Уникальность монетарной политики в Беларуси обусловлена следующими причинами.
Во-первых, это поразительная экономическая некомпетентность белорусской
правящей элиты, а также ее полная зависимость от главы государства. В
течение ряда лет правительством и Национальным банком принимались и реализовывались
решения в денежно-кредитной сфере, далекие не только от общепринятой практики
цивилизованных стран, но и здравого смысла. В первую очередь это касается
политики покрытия государственных расходов кредитной эмиссией центрального
банка, фактического отказа от положительной реальной ставки процента и
попыток административного управления инфляцией и обменным курсом. Вместо
того чтобы реально оценить финансовые возможности страны и направления
использования бюджетных средств, власти занялись подготовкой множества
различного рода программ без эффективных механизмов их реализации.
Во-вторых, это глубоко укоренившееся неуважение к собственной стране,
превратившееся в хронический комплекс неполноценности и не позволяющее
большинству представителей политических элит избавиться от чувства "временщиков".
Из десяти лет существования белорусской денежно-кредитной системы, не
более полутора лет (конец 1994 г. - начало 1996 г.) она имела перспективы
самостоятельного развития. Все остальные годы прошли под знаком либо части
российской денежной системы (91-93 гг.), либо в ожидании скорого "единения"
(рублевая зона "нового типа", попытка ликвидации белорусского
рубля в апреле 1994 г., подготовка и подписание соглашения о союзном государстве
в 1996 г. и т.д.). Следствием этого стало отсутствие долговременных целевых
ориентиров в денежной политике, слабость инструментария для ее осуществления,
уход квалифицированных специалистов в коммерческие структуры и фактический
разрыв отношений с международными финансовыми институтами.
В-третьих, это отсутствие рыночных реформ в реальном секторе экономики,
которые вынудили бы политическую власть проводить общеэкономическую и
денежно-кредитную политику, способствующую развитию частного бизнеса.
Специфика медленного реформирования реального сектора, выразившаяся в
отсутствии системности и цельности в проводимых экономических преобразованиях,
привела к тому, что частный сектор в стране не получил должного развития,
следовательно, не сформировался и средний класс, способный заявить о своих
экономических интересах. Преимущества от проводимой экономической политики
получил теневой и полукриминальный бизнес. В конечном итоге, экономика
страны оказалась зависящей от экономического положения предприятий государственного
сектора. В этой ситуации все попытки предложить и реализовать рыночные
схемы функционирования денежно-кредитной сферы, исходящие от специалистов,
были заведомо обречены на провал.
В-четвертых, это характерный и чрезвычайно живучий для бывших республик
СССР рецидив социалистического отношения к законности, когда нормы законов
применяются соразмерно их полезности для конкретного носителя власти.
В отношении денежно-кредитной системы данный принцип можно проиллюстрировать
следующим примером. Действовавший в 1991-2000 гг. закон о Национальном
банке устанавливал, что последний имеет право предоставлять кредиты правительству
"на срок, как правило, до 6 месяцев" (ст. 22). Тем не менее,
только за 2000 г. прирост суммы кредитов правительству на длительные сроки
составил 122,6 млрд. рублей (кредиты на покрытие дефицита бюджета впоследствии
относятся на увеличение внутреннего государственного долга). Закон о банках
прямо запрещал правительству вмешиваться в деятельность банков, что совершенно
не мешало ему прибегать к директивному внеэкономическому принуждению по
кредитованию АПК.
Столь своеобразное толкование норм законов привело к тому, что предприятия
и банки, по возможности, отвечали тем же и избегали прозрачности своих
операций на денежном рынке. В итоге сформировалось устойчивое отрицательное
отношение к политике денежных властей, что является недопустимым при стремлении
стабилизировать национальную денежную единицу.
В-пятых, это волюнтаризм в формулировании приоритетных целей экономической
политики и их несбалансированность. Государство жило не по средствам.
Целевые параметры по объемным показателям (ввод в эксплуатацию жилья;
объемы промышленного производства в отраслевом разрезе и т.д.), доводимые
до профильных министерств и ведомств, устанавливались произвольным образом,
не сообразуясь с имеющимися в распоряжении государства финансовыми ресурсами.
Экономическая политика превратилась в заложницу популистских политических
целей, таких, как достижение в 2000 г. уровня физического объема валового
внутреннего продукта 1990 г. Экономическая политика, направленная на достижение
роста производства любой ценой посредством монетарной экспансии привела
к нарастанию темпов инфляции. С 1997 г. в течение каждого года существенно
превышались утвержденные в Основных направлениях денежно-кредитной политики
параметры кредитной эмиссии Национального банка и роста денежной массы
в национальной валюте. Ситуация усугублялась директивным поддержанием
обменного курса белорусского рубля на завышенном уровне с введением порядка
обязательной продажи валютной выручки. Это привело к возникновению множественности
курсов и теневого рынка валюты, увеличению числа бартерных сделок, дефициту
валюты для оплаты критического импорта и ряду других негативных последствий.
Так, доля жилищного строительства в общем объеме кредитной эмиссии Национального
банка в 1999 г. составила 59%, в 2000 г. - 38%, а в прогнозе социально-экономического
развития на 2001 г. она предусмотрена в размере 90%. При этом кредиты
на строительство жилья предоставлялись по льготной процентной ставке 5%
годовых (тогда как среднемесячная инфляция, например, в 1999 г. составляла
11%) и на длительные сроки (до 40 лет). Узкий круг людей, получивших возможность
строить жилье на таких условиях, косвенно субсидировался за счет остального
населения, которое несло бремя инфляционного налога.
Слабая и в значительной степени находящаяся в тени экономика не могла
создать сильную и цивилизованную банковскую систему. В наиболее общих
чертах состояние белорусской банковской системы последнего пятилетия можно
охарактеризовать следующими признаками:
Во-первых, это ее хроническая финансовая слабость. Активы белорусских
банков не демонстрируют заметных тенденций к увеличению и находятся в
состоянии глубокой стагнации. За истекшее пятилетие они сократились в
валютном исчислении на 6%. Соответственно, остаток кредитных вложений
на 1.01.2001 составил примерно 95% от аналогичного показателя на 1.01.1996.
Зато процент сомнительных к погашению ссуд устойчиво возрастал - 17,9%
от остатка кредитной задолженности по состоянию на 1.01.2001 по сравнению
с 13,2% пятью годами раньше.
Во-вторых, это дифференцированность коммерческих банков по основным показателям.
В сущности можно говорить о шестерке уполномоченных банков, которые находятся
в привилегированном положении, демонстрируя безусловную поддержку государственного
сектора экономики. На их долю приходится 80 - 90% ресурсов по основным
статьям сводного баланса активов и пассивов банковской системы. При этом,
доля АСБ "Беларусбанка" в ряде случаев превышает официальный
показатель монополизации - свыше 35%.
С экономической точки зрения это означает, что наиболее эффективный частный
бизнес ограничен в кредитной поддержке со стороны банковской системы,
а сами уполномоченные банки в силу их фактического огосударствления не
могут рассчитывать на серьезные преференции со стороны внешних финансовых
рынков. В результате банки и реальный сектор не в состоянии взаимно подпитывать
друг друга и обречены на финансовую слабость.
В-третьих, это формальность в соблюдении нормативов безопасного ведения
банковской деятельности. Национальный банк осуществлял страхование вкладов
населения только в уполномоченных банках. До 2000 г. постоянно практиковалось
занижение нормативов обязательного резервирования - при официальной норме
резервирования 16-18% величина резервов иногда составляла всего 5-6%.
В-четвертых, это недостаточная прозрачность банков. За девять лет в стране
не создано ни одного пользующегося доверием банка, а вся информация о
финансовом состоянии банков носит случайный характер и публикуется, как
правило, в небольших по тиражу негосударственных изданиях. Тем самым,
в сложившейся ситуации доверие предприятий и населения к банковской системе,
призванной аккумулировать свободные финансовые средства на условиях надежности
и возвратности, находится на крайне низком уровне. Не удивительно, что
экономические агенты предпочитают использовать любую возможность для вывоза
капитала из страны.
Указанные проблемы белорусской банковской системы в совокупности с проводимой
денежно-кредитной политики делают любые перспективы ее развития неопределенными.
Как следствие, это ведет к финансовой изоляции достаточно большой по численности
группы банков в рамках небольшого и небогатого государства и неизбежности
ликвидации большинства из них.
Уже в 2001 г. белорусским властям придется столкнуться с новой проблемой
- несоответствием между заявленной жесткой денежной политикой и финансовыми
потребностями нереформированного реального сектора. Некоторые ее признаки
уже дали о себе знать в прошедшем 2000 г., когда Национальный банк только
попытался ограничить темп кредитной эмиссии. При статистическом росте
ВВП на 5,8% инвестиции упали на 3,4%, прибыль от реализации продукции
- на 14,9%, рентабельность сократилась на 2,3%, а удельный вес убыточных
предприятий увеличился на 6,4 процентных пункта - до 23,5% всех предприятий.
Ужесточение денежной политики непременно обернется банкротством достаточно
большого числа предприятий и связанных с ними банков. Это происходило
практически во всех постсоветских государствах на этапе финансовой стабилизации.
Общие условия
Основные направления и мероприятия монетарной политики в среднесрочном
периоде предложены исходя из следующих условий:
- начиная с февраля 2000 г., правительство и Национальный банк проводят
более взвешенную и продуманную денежно-кредитную политику, выразившуюся
в ограничении кредитной эмиссии Национального банка на покрытие
дефицита бюджета, переходе к положительным реальным процентным
ставкам, отмене большинства административных ограничений на валютном
рынке и устранении множественности валютных курсов;
- подписание соглашения с Российской Федерацией о переходе к общей
денежной единице к 2005 г. и Программы мониторинга с МВФ на апрель-сентябрь
2001 г. (при условии реализации этого соглашения) вынуждает администрацию
президента и правительство страны предпринять ряд конкретных шагов в
направлении реформирования реального сектора экономики (либерализация
ценообразования, приватизация государственного сектора, банкротство
убыточных предприятий, снятие барьеров на пути развития малого и среднего
бизнеса).
Тем не менее, несмотря на достигнутые в 2000 г. определенные успехи в
монетарной сфере, темпы роста цен продолжают оставаться на недопустимо
высоком уровне. Не устранена объективная первопричина инфляционности белорусской
экономики - высокий уровень роста денежной массы. Неплатежи и дефицит
оборотных средств у предприятий в реальном секторе экономики, обусловленные
низкой эффективностью хозяйствования, создают постоянный спрос на финансовые
ресурсы. С целью недопущения банкротств убыточных предприятий и сокращения
рабочих мест правительство за неимением других источников (иностранных
кредитов и частных инвестиций) обеспечивает эти потребности преимущественно
за счет эмиссионного кредитования.
Национальный банк вынужден продолжать эмиссионное финансирование текущих
кассовых разрывов и дефицита республиканского бюджета в целом. Кроме того,
применяются методы внеэкономического принуждения коммерческих банков по
кредитованию государственных программ в области АПК за счет собственных
ресурсов.
Проводимая макроэкономическая политика должна основываться на следующих
принципах:
- системность - взаимная согласованность мер и параметров монетарной,
фискальной, внешнеэкономической, структурной и институциональной
политики. Политика финансовой стабилизации должна сопровождаться
активной приватизацией и создавать условия для реструктуризации
реального сектора экономики, созданием стимулирующей институциональной
среды для развития предпринимательства и привлечения иностранных
инвестиций;
- сбалансированность целей макроэкономической политики - кардинальная
инвентаризация и пересмотр (секвестирование) объемных ориентиров государственных
программ (жилищное строительство, АПК и др.) с целью приведения их в
соответствие с финансовыми возможностями государства.
Цель и задачи монетарной политики
Главной целью монетарной политики ближайших лет является формирование
доверия со стороны бизнеса и домашних хозяйств к национальной денежной
единице.
Для ее реализации необходимо решить следующие задачи:
- снизить уровень инфляции до 25% в первый год, 15% - во второй год,
5-10% - в третий год и удерживать ее в дальнейшем на уровне не
более 5% в год;
- поддерживать положительной реальную процентную ставку по всем финансовым
инструментам, номинированным в национальной валюте. Привлекательная
депозитная политика позволит увеличить удельный вес срочных рублевых
депозитов в денежной массе, являющихся основным источником кредитных
ресурсов для нужд реального сектора экономики. В результате повышения
доверия к национальной валюте будет снижаться долларизация экономики,
улучшаться структуры широкой денежной массы, связанное с увеличением
в ее общем объеме удельного веса национальной валюты, повышаться
коэффициент монетизации.
- ввести режим плавающего валютного курса и обеспечить конвертируемость
белорусского рубля по текущим операциям. Деятельность Национального
банка должна ограничиваться сглаживанием локальных, конъюнктурных
колебаний обменного курса и спекулятивных дисбалансов в спросе
и предложении на валюту. Целесообразность использования такого
режима валютного курса определяется тем, что он в наибольшей степени
отвечает интересам малых стран с переходной экономикой, имеющих
структуру экономики, ориентированную на экспорт, поскольку уровень
деловой активности и загрузки имеющихся производственных мощностей
напрямую зависит от спроса на отечественную продукцию на мировом
рынке. Он позволяет обеспечить конкурентоспособность отечественных
товаров за счет стремления реального курса к эффективному уровню.
Учитывая наличие умеренной инфляции в рамках стабилизационного
периода (в отличие от режимов с фиксированным курсом), можно избежать
необходимости обременительных валютных интервенций.
- создать нормативную базу для существования системы негосударственных
финансовых институтов, способных обслуживать внутренние и внешние
платежные операции, а также обеспечивать сохранность денежных
накоплений предприятий и сбережений домашних хозяйств;
- сбалансировать доходную и расходную часть государственного бюджета.
Направления осуществления монетарной политики
- Последовательное сокращение прироста чистого кредитования дефицита
бюджета со стороны Национального банка и его полное прекращение
к третьему году реформ. Положительный эффект заключается в устранении
основного внутреннего источника инфляции и понижения обменного
курса национальной валюты, а также побуждении правительства "жить
по средствам".
- Сокращение темпов прироста чистого внутреннего рублевого кредита
Национального банка до 2-3% в среднем месяц в начале периода реформ
и его доведение до 15-20% в год. Это позволит создать жесткие
бюджетные ограничения для всех экономических субъектов.
- Регулирование темпов прироста совокупного внутреннего кредита
(рублевого и инвалютного) в целях поддержки среднесрочной экономической
программы правительства пропорционально ожидаемому росту ВВП.
- Обеспечение стабильного ежегодного прироста чистых иностранных
активов Национального банка до достижения полного покрытия ими
денежной базы в национальной валюте по действующему обменному
курсу. В данном случае, требование ежегодного прироста валютных
резервов носит, прежде всего, психологический характер, повышая
степень доверия к проводимой денежной политике.
- Подготовка условий (накопление чистых иностранных активов и
устойчивый контроль прироста рублевой денежной массы - РДМ) для
привязки белорусского рубля к евро с последующей интеграцией страны
в европейское экономическое сообщество. Значение объявления этого
шага - демонстрация приверженности руководства страны к европейскому
вектору развития и принятию экономических правил поведения цивилизованного
рынка.
- Ограничение темпов роста широкой рублевой денежной массы до
величины не более 2-3% в среднем за месяц в первый год реформ
и 3,5-5% в год в последующем. По мере снижения темпов инфляции
возникнут предпосылки для повышения коэффициента монетизации ВВП.
- Последовательное снижение нормы обязательного резервирования
до 5-10% при полной и отмене всех льгот для коммерческих банков.
Это позволит, во-первых, понизить стоимость рублевых и валютных
кредитов для реального сектора, во-вторых, дать возможность банкам
поддерживать достаточно привлекательную ставку процента по срочным
депозитам.
- Снятие всех ограничений на внутреннем валютном рынке с целью
достижения внутренней конвертируемости национальной денежной единицы,
с последующим выходом на конвертируемость белорусского рубля по
текущим операциям.
- Нормативное поощрение расчетов в белорусских рублях в рамках
СНГ и с ближайшими соседями - Польшей, странами Балтии, Россией
- для высвобождения свободно конвертируемых валютных средств для
инвестиционных проектов.
- Поддержание ставки рефинансирования и процентных ставок денежного
рынка на уровне, превышающем текущий уровень инфляции для стимулирования
сбережений и активизации инвестиционного процесса.
Перечисленные выше меры должны осуществляться в комплексе. Они позволят
повысить доверие к национальной денежной единице, постепенно вытеснить
доллар как средство сбережения и обращения, существенно увеличить валютные
резервы Национального банка. Вместе с тем, такая монетарная политика является
предпосылкой интеграции Беларуси в Европейское сообщество.
2.2. Реформирование банковской системы. Финансовая
реструктуризация и рекапитализация банков
Главная цель реформирования и реструктуризации банковской системы - это
формирование сообщества кредитно-финансовых учреждений, способных к аккумуляции
свободных внутренних и внешних финансовых ресурсов, их прибыльному размещению,
а также к оказанию всего комплекса банковских услуг внутренним и внешним
клиентам.
Основными проблемами банковской системы Беларуси является ее общая финансовая
слабость (по состоянию на 1.04.01 она располагала активами в сумме всего
лишь 2 млрд. долл.), из которых собственные средства составляли менее
17%, 44% - средства клиентов, а 10% - средства Национального банка. Почти
половина всех активов банковской системы размещена в форме кредитов юридическим
лицам, большинство из которых представляют собой низкорентабельные и убыточные
предприятия государственного сектора. Общая сумма сомнительных, просроченных
и пролонгированных кредитов составляет 19,2% от выданных ссуд. В низкоприбыльных
государственных ценных бумагах размещено 8,7% активов. Отчисления в обязательные
резервы составляют 4,7%. Банковская система Беларуси практически не имеет
финансовых инструментов, позволяющих обеспечивать накопление денежных
ресурсов в реальном исчислении.
Весьма негативно на финансовое состояние банковской системы влияет концентрация
примерно 78% всех активов в шести уполномоченных полугосударственных банках,
вынужденных работать по государственным программам, связанным с кредитованием
низкоэффективного АПК и жилищного строительства. Представляемые им взамен
льготы по обязательному резервированию и процентным ставкам не позволяют
эффективно регулировать денежный рынок рыночными инструментами и вызывают
определенные искажения в его работе.
Финансовое оздоровление банковской системы должно проводится по двум
направлениям:
- реструктуризация задолженности предприятий реального сектора экономики
перед банками;
- рекапитализация самих банков через привлечение дополнительных финансовых
средств в банковскую систему.
Реструктуризация сомнительной к погашению задолженности предприятий банкам
может проводиться двумя способами: путем осуществления согласительных
процедур и принудительным путем.
В случае отказа предприятия от заключения мирового соглашения, банк имеет
право инициировать начало процедуры банкротства независимо от формы собственности
предприятия согласно действующему законодательству (Закону о банкротстве).
Рекапитализация самих банков в период общего оздоровления экономики может
включать в себя следующие мероприятия.
- В целях оперативной безопасности привлеченных средств во всех
коммерческих банках предпринять чрезвычайные временные меры по
восстановлению общей ликвидности банковской системы.
- Существенно повысить суммарный собственный капитал белорусских
банков в течение первых двух лет после перехода к радикальным
реформам.
- Расширить спектр кредитно-финансовых учреждений за счет создания
специализированных небанковских кредитно-финансовых учреждений
(инвестиционных, ипотечных, лизинговых компаний, создания обществ
взаимного кредитования и т.п.), предполагая переход в это качество
банков, не имеющих возможности нарастить собственный капитал.
- Стимулировать первоочередное признание группы ведущих белорусских
банков на международных финансовых рынках, в том числе путем присвоения
им соответствующих кредитных рейтингов.
- Обеспечить переход белорусских банков на международные правила
бухгалтерского учета и предоставление основной статистики по коммерческим
банкам независимым аналитическим центрам для систематической разработки
и публикации внутреннего банковского рейтинга.
- Ограничить операции по активным счетам банков, не создавших
резервов по сомнительным кредитам (на 1.04.01 общая сумма сомнительных
кредитов в 153 млрд. рублей покрывалась резервами на эти цели
на 84% без учета пролонгированных просроченных кредитов, а с учетом
последних всего лишь на 57%).
- Предложить всем банкам, просроченная задолженность которых по
выданным кредитам превышает 5% от суммы всех выданных кредитов,
предоставить план собственного оздоровления, включая график заключения
предполагаемых мировых соглашений с заемщиками и инициирования
процедур банкротства.
Помимо этого, принять комплекс мер по побуждению банков к собственному
финансовому оздоровлению:
- в течение 2-3 лет перейти к сохранению генеральных лицензий только
у банков, имеющих международный рейтинг;
- разработать механизм принудительной продажи контрольного пакета банков,
регулярно не соблюдающих пруденциальные нормативы и ставящих под
угрозу безопасность всей банковской системы, закрепив это право
за органом надзора за банковской деятельностью (либо Агентством
по реструктуризации банков);
- установить предельный удельный вес акций предприятий в активах банков
с целью побуждения их к скорейшему восстановлению денежной ликвидности.
Правительству и центральному банку следует незамедлительно осуществить
следующие действия.
- Юридическое и фактическое восстановление независимости Национального
банка от исполнительной власти как необходимого условия становления
современной банковской системы, ответственной перед своими кредиторами
и вкладчиками.
- Вывод средств государства и Национального банка из уставных
капиталов коммерческих банков, в первую очередь - Беларусбанка,
Белагропромбанка, с последующей продажей их на свободных аукционах.
Это необходимо, во-первых, для создания равных условий для всех
банков, во-вторых, для исключения возможности нерыночного давления
органов власти и Национального банка на денежный рынок через зависимые
от него банки.
- Восстановление специализированного Сберегательного банка, работающего
исключительно с населением и на денежном рынке. Это даст возможность
повысить степень сохранности сбережений населения и укрепить рынок
долгосрочных денежных ресурсов.
- Реорганизация Белагропромбанка путем его раздела на шесть (по
числу областей) местных земельных банков, передав контрольные
пакеты акций местным органам власти. Это позволит сформировать
в будущем вокруг местных земельных банков региональные финансовые
рынки.
- Создание третьего уровня кредитно-финансовых учреждений - специализированных
небанковских кредитно-финансовых учреждений с ограниченными лицензионными
полномочиями и без права ведения расчетных счетов юридических
и физических лиц (инвестиционные, трастовые, ипотечные и т.д.
компании, общества взаимного кредита, кредитные союзы и т.п.).
В результате произойдет привлечение дополнительных средств на
денежный рынок, в том числе из "серой" экономики, специализация
и повышение качества предоставляемых кредитно-финансовых услуг.
- Учреждение специального негосударственного фонда страхования
вкладов физических лиц и срочных депозитов юридических лиц в форме
акционерного общества, пополняемого за счет пропорциональных безвозвратных
отчислений банков и небанковских кредитно-финансовых учреждений
и предназначенный для возмещения указанных выше вкладов в случае
банкротства кредитных учреждений - членов фонда. Это повысит степень
доверия к банкам и тем самым позволит увеличить их ресурсную базу.
- Ограничение операций по активным счетам банков, не создавших
резервов по сомнительным кредитам.
- Разработка механизма ускоренного судебного разбирательства с
предприятиями-заемщиками, не способными погасить полученный банковский
кредит, их банкротство и передача имущества во временное управление
по рекомендации банков-кредиторов.
- Разработка и принятие механизма принудительной продажи контрольных
пакетов акций банков, не обеспечивающих соблюдение пруденциальных
нормативов и создающих угрозу ликвидности всей банковской системы.
Это позволит ускорить процедуры смены собственника у неэффективных
банков без их банкротства и социальных потрясений, привлечение
более профессионального менеджмента и снижение доли проблемных
банков в банковской системе.
- Инициирование создания союза коммерческих банков, который примет
на себя солидарную ответственность за финансовое состояние банков-членов
данного союза, вплоть до учреждения специальной негосударственной
компании, страхующей депозитные риски вкладчиков и кредиторов
"банков-союзников", с одной стороны, и предоставления
рекомендации органу, осуществляющему надзор за банками, о принудительной
продаже контрольного пакета акций банков, испытывающих финансовые
проблемы, с другой стороны. Это должно предотвратить неожиданные
банкротства банков.
- Выделение из состава Национального банка служб, ведающих надзором
за коммерческими банками, и создание из них самостоятельного органа.
Это даст возможность разделить функции лицензирования, регулирования
и надзора за состоянием банковской системы и повысит ее прозрачность.
- Переход к расчету всех пруденциальных нормативов, исходя из
собственного капитала банков, а не их уставных капиталов, что
позволит отказаться от искусственного привлечения новых акционеров
и повысить капитализацию уже выпущенных акций и их рыночную стоимость.
- Привлечение на территорию страны филиалов надежных иностранных
банков, поощрение их участия в капитале уже действующих белорусских
банков, в том числе через выпуск американских и европейских депозитарных
расписок. Это позволит привлечь дополнительные средства в банковскую
систему и повысить конкуренцию между коммерческими банками.
- Переход к международным стандартам финансовой отчетности для
белорусских банков с целью их скорейшей адаптации к мировым финансовым
рынкам и получения соответствующих банковских рейтингов.
- Обеспечение необходимого алгоритма действий для получения Беларусью
кредитного рейтинга, а коммерческими банками - соответствующего
банковского рейтинга. У банков, не имеющих соответствующего общепризнанного
международного рейтинга, будут ограничены валютные лицензии. Кроме
того, у банков, не имеющих внутреннего национального рейтинга,
будет ограничена внутренняя лицензия по работе с населением.
- Пересмотр всего действующего банковского законодательства страны
в направлении:
- четкого разграничения правомочий субъектов денежно-кредитных
отношений;
- конкуренции субъектов денежно-кредитных отношений;
- главенства закона о регулировании денежно-кредитных отношений;
- рассмотрения спорных вопросов в судебном порядке;
- материальной, административной и иной ответственности любого
субъекта, в том числе органов государственной власти и управления,
за ущерб, причиненный неправомерными действиями;
- прозрачности взаимоотношений субъектов;
- информирования общественности о политике Банка Беларуси и состоянии
кредитных учреждений.
Предложенные мероприятия направлены на финансовое укрепление белорусской
банковской системы, придание ей динамичности, прозрачности и выход на
мировые финансовые рынки в качестве полноправного их участника. В отличие
от блока монетарной политики, их реализация не требует комплексности и
может быть осуществлена в разные сроки по мере подготовки соответствующих
экономических и политических условий.
2.3. Совершенствование банковского законодательства
Оценка ситуации
Анализ денежно-кредитной политики в 1995-2000 гг. показал, что в рамках
существующей институциональной организации денежно-кредитной сферы никакие
регулирующие усилия со стороны денежных властей не в состоянии кардинально
улучшить ее состояние, а относительная стабилизация денежного рынка носит
краткосрочный характер. Законодательство, регулирующее деятельность банков
в Беларуси, по ряду позиций исходило из рыночных принципов. Во второй
половине 90-х гг., когда начался отход от экономических реформ, банковские
нормативные акты оказались не защищенными от действия указов и декретов
президента, приравненных к законам. Правовое поле деятельности Национального
банка и коммерческих кредитно-финансовых учреждений было существенно деформировано.
Достаточно отметить, что президентским указом от 21 марта 1998 г. Национальный
банк, вопреки Конституции, был подчинен в оперативном отношении правительству
и оставался в таком положении до июня 2000 г.
Единственный выход - это подготовка и быстрое введение в действие законодательной
базы для рыночных реформ в денежно-кредитной и банковской системе, согласованной
с законодательством в реальном секторе экономике. Принятый осенью 2000
г. вариант Банковского кодекса Республики Беларусь данным требованиям
не отвечает, так как во многом сохранил недостатки действовавшего ранее
законодательства, а по некоторым позициям имело место его ухудшение.
Основные направления совершенствования банковского
законодательства
- В основу формирования законодательства, регулирующего банковскую
деятельность, будут положены рыночные принципы, используемые в
большинстве динамично развивающихся стран.
- Необходимо законодательно провозгласить переход к денежно-кредитной
системе открытого типа и определения официального курса национальной
валюты на рыночной основе.
- Ввести историческое название национальной валюты - талер, что
призвано подчеркнуть окончательный выбор развития страны в качестве
независимого государства.
- Установить объект денежного регулирования - объем и структура
денежной базы, а также общей денежной массы, находящейся в обращении.
- Определить основные инструменты и методы денежного регулирования,
принципы организации денежного оборота, а также порядок организации
налично-денежного обращения.
- Установить жесткий запрет на использование денежно-кредитной
эмиссии для финансирования бюджетного дефицита и любых государственных
либо иных проектов, а также банков на срок выше одного года.
- Ввести ограничения на участие эмиссионного банка в хозяйственной
деятельности, в том числе на участие в капиталах коммерческих
банков.
- Закрепить исключительную ответственность Национального банка
за разработку и проведение в стране денежно-кредитной политики
Республики Беларусь.
- Законодательно установить максимальную прозрачность и открытость
деятельности Национального банка.
- Существенно изменить нормы, связанные со статусом центрального
банка. Важнейшим законодательным положением, обеспечивающим независимость
Национального банка, должна служить его подотчетность парламенту.
В законодательном порядке предлагается определить главные задачи
и цели Национального банка: поддержание стабильности цен, обеспечение
устойчивости покупательной способности национальной валюты и курса
по отношению к иностранным валютам.
Независимость Национального банка от исполнительной власти должна базироваться
на трех основных принципах: институциональном, финансовом и личном. Институциональная
независимость означает, что ни один орган государственной власти и управления,
а также высшие государственные должностные лица не могут давать указания
Национальному банку относительно его деятельности. Финансовая независимость
предполагает самостоятельность бюджета Национального банка, в том числе
самостоятельное установление им уровня и форм оплаты труда его работников.
Личная независимость руководства Национального банка обеспечивается строго
регламентированным порядком назначения и освобождения его высших должностных
лиц парламентом страны. Требует отмены положение, устанавливающее статус
Председателя Правления Национального банка в качестве члена Правительства.
В силу предлагаемой автономии Национального банка следует предусмотреть
нормы, регулирующие взаимоотношения внутри банка между различными уровнями
его руководства - Правлением и Советом директоров, посредством выведения
их из внутреннего устава центрального банка.
Закон должен юридически оформить взаимоотношения центрального банка с
правительством (запрет на прямое централизованное кредитование дефицита
бюджета, обязательства по обеспечению ликвидности государственных краткосрочных
обязательств), взаимную ответственность за проводимую единую денежную
политику, разделение надзорных функций за деятельностью кредитно-финансовых
учреждений. Важным разделом закона является юридическое оформление пределов
лицензионных и надзорных полномочий Национального банка, правила их применения,
а также порядок предоставления надзорной информации по деятельности банковских
и небанковских кредитно-финансовых учреждений иным органам государственного
управления и средствам массовой информации.
Необходим новый подход к осуществлению функции надзора за деятельностью
системы коммерческих банков и небанковских кредитно-финансовых учреждений.
За Национальным банком следует оставить государственную регистрацию, выдачу
и отзыв лицензий коммерческим банкам и установление им основных нормативов,
связанных с регулированием денежного рынка в стране. Надзор за деятельностью
банков и небанковских учреждений необходимо передать специально созданному
Комитету по надзору за деятельностью кредитно-финансовых учреждений, права
и обязанности которого будут определены в специальном законе. Лицензирование
и регулирование деятельности небанковских кредитно-финансовых учреждений
следует закрепить за Министерством финансов. Вместе с тем будет предусмотрено
сосредоточение всего пруденциального надзора (контроль ликвидности, платежеспособности,
крупных рисков и т.п.) за деятельностью всех кредитно-финансовых учреждений
на специальный Комитет по надзору. Практика последних лет показала неэффективность
сосредоточения всех функций в Национальном банке. Необходимо предусмотреть
широкие права для указанного комитета, вплоть до временного приостановления
действия любой лицензии, выданной Национальным банком или Министерством
финансов. Высший руководящий орган Комитета предполагается создавать на
условиях паритетности из представителей Национального банка, Министерства
финансов и членов самого Комитета.
В законе о небанковских кредитно-финансовых учреждениях следует предусмотреть:
- невозможность выполнения небанковскими учреждениями исключительно
банковских функций - привлечения денежных вкладов и депозитов,
выдачи кредитов от своего имени и ведение счетов клиентов;
- невозможность наличия у небанковских учреждений собственных корреспондентских
счетов в единой платежной системе;
- обеспечение специализации у небанковских учреждений посредством выдачи
им ограниченного числа лицензий (не более трех);
- относительно невысокий стартовый объем уставного капитала;
- лицензирование деятельности небанковских кредитно-финансовых учреждений
Министерством финансов, что предполагает участие последнего в проведении
согласованной с Национальным банком финансовой политики.
Новый Банковский Кодекс структурно будет представлять собой пакет из
самостоятельных законов - "О денежно-кредитной системе",
"О Центральном банке", "О банковских универсальных
и специализированных кредитно-финансовых учреждениях", "Об
активных, пассивных и посреднических банковских операциях",
"О небанковских кредитно-финансовых учреждениях", "О
банковском трасте", "О валютных операциях и валютном контроле",
"О взаимном кредитовании субъектов малого бизнеса", "О
надзоре за деятельностью финансово-кредитных учреждений (о банковском
надзоре)" и некоторых других законодательных актов. Каждый
из них законодательно регламентирует отдельную сферу денежно-кредитной
деятельности и определяет обязанности отдельных юридических лиц
и соответствующих государственных органов. Преимуществом такой структуры
является то, что отдельные составные части общего кодекса могут
приниматься и уточняться не целиком, а последовательно, по мере
изменения соответствующих экономических условий и готовности органов
государственности власти гарантировать их соблюдение, а субъектов
экономической деятельности - их выполнение.
|
